یکپارچگی مدیریت شهر

کی از اصلیترین موانع فراروی مدیریت شهری ـ بخصوص در کلان شهرها ـ چندپارگی مدیریت شهری در عرصه سیاست­گذاری، تصمیمسازی، برنامهریزی، هدایت و نظارت است. شهر سیستمی باز است که ساختارهای این سیستم هر کدم دارای کارکردهای خاص خود است. این عملکردها و کارکردها در پیوستگی زمانی و مکانی ـ فضایی ـ در حال تغییر و تحول و همچنین در حال باز تولیداند ولی بایستی توجه شود کل سیستم شهر چیزی فراتر از تمام اجزاء، ساختارها، کارکرد و عملکردهای آن است یعنی اگر ساختارها و عملکردهای یک شهر از هم منفک و تجزیه شوند، پیوند دوباره آنها دیگر شمایل سیستم شهر را ندارد. به عبارت دیگر شهر سیستمی پویا است که عملکردهای ساختاری آن، پیوسته با هم تعامل دارند: برای تنظیم این روابط و پایداری سیستم، هماهنگی و یکپارچگی در مدیریت آن ضروی است و ما نمیتوانیم کارکردهای مختلف شهر را به مدیریت منفک و بدون ارتباط با هم بسپاریم و انتظار بهبود وضعیت داشته باشیم. براساس مطالعات عمیق و روشنگر پژوهشگران عرصه مدیریت شهری از شهرنشینی فراگیر و در حال رشد گریزی نیست و از طرف دیگر این رشد همراه با ناپایداری­هایی است که گزارشات این ناپایداریها، بخصوص از بعد زیست محیطی، اقتصادی و کالبدی نگرانکننده است. مشاهدات روزمره ما تأییدکننده نابسامانی و ناپیوستگی کارکردها و عملکردهای فضای شهری است. با توجه به این وضعیت پیشبینی میشود مسایل حاصل از شهرنشینی در آینده نزدیک جایگزین دغدغههای کنونی مدیران کلان مملکتی خواهد شد و نقش حاکمیتی پیدا خواهد کرد.  پس جد ااز نقش افزاینده شهرنشینی فراگیر و رو به شهر، برای اثرات بازدارنده و کاهنده این نوع از سکونتگزینی بایستی چارهاندیشی شود. تا حدود سالهای 1970 تأکید اصلی برای چارهجویی، پاسخگو به مسایل شهرسازی و بطور کلی شهرنشینی نبود و اکنون اجماع بر سر شیوههای مدیریت شهری نوین است و پاسخ ناپایداریهای شهری را در ارتقاء کیفیت شیوه مدیریت شهری جستجو میکند بطوری که منابع علمی جهان در بین عوامل اصلی تولید در هر شکلی چه مادی و چه معنوی سهم مدیریت و نیروی انسانی در توسعه بیشتر از سرمایههای مادی و سخت­افزارانه میداند. «راه پایداری شهری از تغییر رویکرد مدیریت شهری میگذرد». مدیریت شهری خوب دارای پارامترهای مختلف و متنوعی چون کارآمدی، شفافیت، مشارکتطلبی، حق اظهارنظر همگانی، انصاف، دانایی محوری و ... است. به علاوه آنکه یک از مؤلفههای مهم مدیریت شهری برای رسیدن به شهر پایدار یکپارچگی در عرصه سیاستگذاری، تصمیمسازی، اجراء و نظارت است. با نیم نگاهی به تجلیل وضعیت شهرنشینی و مدیریت شهری در ایران متوجه میشویم: در شرایط کنونی ما فاقد حکومتها و سازمانهای توانمند محلی مستقل هستیم؛ در شرایط کلان عدم شکلگیری این نهادها و سازمانهای محلی به ساختار متمرکز و استبدادی تارخی و اقتصاد رانتی دولتی برمیگردد، با وجود آنکه در اکثر کشورهای جهان چه با مشخصههای تمرکزگرا و چه با مشخصههای فدرالی، شهرداریها دارای قدرت بالا در امور محلی هستند و به عنوان نهادی فرابخشی عملی میکنند و شهرداریها همراه با شوراها دارای حکومت محلیاند و تمام امور محلی در حیطه اختیارات و وظایف آنها میگنجد ولی متأسفانه با وجود عمر 100 ساله مدیریت شهری «از اولین قانون بلدیه 1286 که اولین قانون مدون راجع به مدیریت شهری ایران است» در ایران، شهرداریها در عرصه تصمیمگیری و سیاستگذاری امور محلی جایگاه بایسته پیدا نکردهاند و هر بار که قانون شهرداریها و شوراها در دستور تغییر دولت و مجلس قرار گرفتهاند از اهداف اولیه فرابخشی بودن و همچنین اقتدار حکومت محلی کاسته میشود. دلیل واقعیت این امر به عواملی چون وابسته بودن منابع درآمدی مدیریت شهری به دولت، ضعف نهادهای مدنی و محلی و بطور کلی مشارکت در اداره امور شهر و برنامهریزی متمرکز و از بالا به پایین و ... برمیگردد. بنابراین نظام اداره امور شهر در طی صد سال گذشته از وظایف اصلی مدیریت شهری بازمانده و بیشتر به امور بر زمین مانده شهر پرداختهاند. نتیجه این رویکرد و سیاستگذاری، رشد بیقواره و نااندیشیده دولت و ضعف و ناتوانی مفرط شهرداریها بوده است. مسأله جدی حاصل از این اتفاق، رویگردانی شهروندان از شهرداریها و تصور مغشوش و غلط از شهرداری در ذهن شهروند ایرانی است. شهروند ایرانی از شهرداریها و بطور کلی از میدریت شهری جز وظایفی اولیه چون شست و شوی خیابانها، جمعآوری زباله و مسایل این چنین در ذهن ندارند. در حالیکه مدیریت شهری کارآمد و پایدار کل امور محلی سیستم شهر را بایستی برنامهریزی، سیاست­گذاری، هدایت، ساماندهی، نظارت و هماهنگی کند. بنابراین اموری چون تهیه طرحهای توسعه شهری، مدیریت زمین و مسکن، امور آموزش و پرورش، حمل و نقل، بازیافت مدیریت اسکان غیررسمی، نواحی کهن و قدیمی شهر، گردشگری، امور فرهنگی، محیط زیست و ... جزء وظایف محلی و به عبارتی در حوزه اختیارات شهرداریها و شوراها هستند. در حالیکه مدیریت شهری ما در شرایط کنونی بین 25 نهاد دولتی و شهرداری تقسیم شده است. ناراحتکنندهتر از این وضعیت این است که این متولیان گوناگون فاقد هماهنگی و همسونگریاند، نتیچه این چندپارگی در مدیریت شهری باز تولید مسایل شهری چون ترافیک، اسکان غیررسمی، اشتغال غیررسمی، بورس بازی زمین و مسکن و مسایلی گستردهای از این دست است. نهایت این نابسامانی در عرصه مدیریت شهری در برنامه پنج ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کارشناسان را به چارچوبی واداشت ـ البته ناگفته پیداست این چارهاندیشی خود بطور جدی تحت تأثیر دولت حداقل و گسترش نهادهای محلی و مدنی بود که زایش شوراها نمونه عینی این سیاستگذاری جدید بود ـ در ماده 136 برنامه سوم توسعه آمده است «به دولت اجازه داده میشود با توجه به تواناییهای شهرداریها، آن گروه از تصدیهای مربوط به دستگاههای اجرایی را در حیطه مدیریت شهری که ضروری تشخیص میدهد براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع اعتباری ذیربط به شهرداریها واگذار کند. برنامه پنج ساله سوم پایان یافت ولی به دلیل عدم اراده جدی نهادهای دولتی از یک طرف و عدم آمادگی شهرداریها از طرف دیگر، اقدام خاصی صورت نگرفت، هرچند از درون مطالعات انجام گرفته قرار شده بود که 22 وظیفه از سازمانهای دولتی، کنده و به شهرداریها واگذار شود. در نتایج این مطالعات که در شورای اداری نیز مورد بررسی قرار گرفته بود امور چون مدیریت زمین شهری طرحهای توسعه شهری امور کتابخانهها، آب، برق، تلفن و ... در اولویت واگذاری قرار گرفته بودند. در این مطالعه گفته شده بود که این 22 وظیفه اولویتهای اولیهاند و با توجه به توان شهرداریها اولویتهای بعدی شناسایی میشوند و به آنها واگذار میشود ولی متأسفانه عملاً گامی اساسی برداشته نشده. خوشبختانه در برنامه چهارم توسعه اقتصادی ـ اجتماعی و فرهنگی مجدداً مدیریت یکپارچه شهری مورد توجه قرار گرفت و این بار در بند «ب» ماده 137 مورد تأکید مجدد قرار گرفت و به شورای عالی استانها به عنوان نهادی محلی و مردمی فرصت محدود داده شده است که بعد از مطالعه امکانسنجی تصدیهای قابل واگذاری به شهرداریها استخراج و برای بررسی و تصویب مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس بفرستد ولی همانطور که گفته شد تاکنون اقدام مؤثری صورت نگرفته است جدا از ضرورت یکپارچگی میریت شهری از بُعد مدیریت کلان شهری در شرایط کنونی، توجه به چند نکته مهم است: ـ گاهی در بین مدیران شهری و یا حتی پژوهشگران چنین تصور می‌شود، منظور از واگذاری خدمات و تصدیهای محلی به شهرداریها شکل‌گیری امپراتوری شهرداری است. در حالی که ماده 136 برنامه سوم و بند «ب» ماده 137رویکرد هماهنگی و یکپارچگی دارد و بیشترهماهنگی سازمانی و نهادهای خدماترسانی به ذهن میآورد به عبارتی بیشتر وحدت رویه در اقدامات و برنامهها و سیاستگذاری­هاست و در این میان مرکز این وحدت رویه شهرداریها و شوراها هستند. با توجه به تجربیات جهانی در هیچ شهری تمام امور محلی فقط توسط شهرداریها انجام نمیشود بلکه شهرداریها همراه با دیگر نهادهای خدماترسان شهری دارای هماهنگی و همسویی هستند و در سیاستها و برنامههای خود دارای وحدیت رویه و عملکرد هستند. ـ گاهی در بین مدیران و یا حتی پژوهشگران، شکلگیری مدیریت یکپارچه و وحدت سازمانی نهادهای خدماترسان شهری را نهایت برنامههای مدیریت شهری، آرزو و چشمانداز بلندمدت مدیریت شهری خواهنده میشود در حالیکه واقعیت این است که در صورت اتفاق افتادن چنین هدفی هنوز تا رسیدن به شهر پایدار و انسانگرا فاصله زیاد است، لذا مدیریت شهری باید خود را ملزم به رعایت اهدافی چون دیدگاه­های شهر پایدار و انسانگرا و در نهایت سیاستهای حکمروایی خوب چون انصاف، شفافیت، پاسخگویی، پاک­حسابی، حق اظهارنظر همگانی، مشارکتطلبی و ... بداند، به فرض اتفاق افتادن دیدگاهها و خواستههای مدیریت یکپارچه و هماهنگ تازه مدیریت شهری ما در شرایطی قرار میگیرد که حداقل 50 سال پیش توسط مدیریت شهری و در دیگر شهرهای جهان تجربه شده است پس بنابراین مدیریت یکپارچه شدن گام اولیه در پایداری شهری است نه چشمانداز و هدف درازمدت مدیریت شهری.